湖北省纪委、组织部最近联合下发《县委书记岗位风险预警防控办法》（以下简称《防控办法》），这是全国第一个关于县委书记岗位风险预警防控的文件。其中引人注意的规定是，县委书记“不再直接分管人事”，另外“县纪委可直接向上级纪委报告县委书记腐败”。

  县委书记虽然只是处级官员，但在中央政权架构中处于承上启下的关键位置，权力过于集中，舆论甚至说县委书记从“一把手”变成了“一霸手”。

  那么，县委书记的权力究竟为什么这么大？权力为什么如此容易被滥用？监督体系环环相扣，却又为何管不了一个处级干部？记者以正在实验县委书记风险防控的湖北为例，剖析一个县委书记权力的边界与黑白。

  为什么滥用权力

  被查处的县委书记们常常自省“对不起党和人民的培养”，不过种种迹象表明，他们滥用权力，除了因为个人素养欠佳，另外重要的是县委书记岗位的特点和制度的缺陷。

  翻看湖北现任近百名县委书记的履历发现，这批身强力壮的“60后”大多已在基层摸爬滚打至少20年，可等到明年换届时，他们却不得不为仕途发愁。

  一个最突出的原因是升迁路窄。“差点的到市人大政协，好点的到市委市政府，再好点的到省里的一般厅局做一个排名靠后的副厅长，然后就等退休了。”湖北一位资深时政记者说。

  部分原因是因为这些长期在基层的县委书记，往往在学历和年龄上不占优势。而升迁道路的狭窄，使得县委书记在位时，更倾向于将权力用到极致——年轻的县委书记是需要更多的突出政绩使得自己在仕途顺利，而为了讨好上级领导，种种人情关照下的官员任用则在所难免；一些升迁无望的县委书记，则更容易出现纯粹以钱财为目的的腐败。

  “县委书记权力被滥用后，官场就可能沦为腐败寄生圈和利益共生圈，县委书记监控中出现空监、弱监和虚监的尴尬或无奈便显得不足为奇。”尤光付说。

  离县委书记最近的县委常委们，按理说最容易发现县委书记的腐败，但倒掉的县委书记很少是因为这群人的举报。其中，最有权监督县委书记的要数县纪委书记。

  “党给他下了这个任务，但作为下级，他是看得见，管不了。”湖南省纪委一位官员说。

  而与县纪委恰恰相反，上级纪委是管得着，看不见。

  省里的监管往往鞭长莫及。省里的日常监督除了接受群众举报，另一个途径主要靠专项检查。“这种检查带有突击性，很难发现真问题。”湖北纪检系统一位干部说。

  由此，处于监督夹层中的县委书记，权力运用是否得当，更多靠个人党性修养。但显然，这是靠不住的。

  党内防火墙频频失守，那么党政制衡呢？但面对县委书记，作为行政一把手的县长则弱势得多。事实上，由于县域狭小，事务不多，党政之间分工难以清晰，所以各个县局和乡镇官员往往更听命于县委书记。如果县委书记强势，县长的行政权力很容易被架空，制衡也就难以谈起。

  监督的重担由此落到了县人大身上。不过，县委书记兼任县人大常委会主任，现在已经广泛存在。

  尴尬的监督系统

  县委书记几乎对县里核心部门的一把手都有任命权，由此滋生类似离任前突击提拔官员这样的腐败。

  《防控办法》：有创意、有忧虑

  一个县委书记的权力和腐败风险有多大？《防控办法》首次将其上升到理论层面，提出县委书记的五“大”特征：地位特殊作用大、职级不高权力大、总揽全局责任大、贴近基层影响大、身负众望压力大。

  治理措施看起来一针见血。在用人方面，《防控办法》要求县委书记在动议阶段，“一般不得指定具体人选和选任范围”；在推荐提名阶段，“不暗示或授意有关部门和人员按照自己的意图推荐干部人选”；在决策方面，不得“插手工程招投标和土地划拨、拍卖”。

  规范用人权和决策权仅仅完成了制度设计的第一步，而更具实质意义的步骤，便是后来为媒体广为注意的“今后县纪委可以将掌握的县委书记腐败迹象直接向上级纪委报告”。此前，在纪委系统，同级纪委几乎无法监督同级的党委书记。

  一位要求匿名的与会干部对记者说，虽然制度设计颇有新意，但在现实中的推行难度和可能的反弹亦无法轻视。

  湖北某县一位接受记者采访的公安系统官员认为，县委书记不可能不分管人事。“如果不分管了，他作为县委书记的权力在哪儿？以后做事还怎么有威信？”

  湖北省纪委的低调表现印证了外界的担心。“领导的意思是只做不说。”湖北纪委研究室一位工作人员在婉拒记者采访时说：“虽然已全面推广，但未来还不好说，如果成功了就是经验，但也有矛盾扩大的可能。”

  权力场中的白加黑

  省级巡视之重和“副厅高配”之争

  县委书记不仅管辖着50％以上的人口和国土，而且县作为中央在地方的一级独立政权，一个国家政权机器该有的部门，它都有。“县委书记既是政策的制定者，也是执行者。若按权力多寡论，县委书记不仅比同为处级干部的区委书记多，有时甚至相对而言比市委书记、省委书记都要多。”华中师范大学管理学院教授尤光付说。尤光付长期跟踪调研县委书记的监督问题。

  他进一步解释说，同级的地级市的区只是市的派出机构，人事权、财权都不归区委书记管；而县委书记则几乎对所有县里核心部门的一把手都有任命权。

  但往上走，比如省级的厅长的任命则更为复杂，不可能由省委书记直接说了算。

  “听下面干部反映，有的县委书记在县委常委会上一次讨论上百个干部任用，而这些干部的名字许多干部听都没听过，县委书记就通过了。”湖北省委一位巡视员说。

  由于县委书记掌握下级官员的升迁大权，每当人事调动之时，各级官员的卡位战就会开始。“县委书记每次安排干部，就是一次重新给关系排序的过程。有时因为平衡不过来，甚至硬生生地把一些尚未离开的官员架空。”湖北某县官员说。

  在许多地方，企业家一般都要戴顶“红帽子”作为护身符。记者获悉，湖北某县8位省人大代表中就有5位是刚来该县投资的外地老板。“我们对他们根本不熟悉，而且还没有给我们带来一分钱贡献。”该县人大一位官员抱怨说，虽然是县人大先报初步提名名单，但如果县委书记对提名不满意，全部推翻都可以。

  根据党章规定，不管是财权还是土地转让权，县委书记都没有。“县委一般只负责管理党务，但由于地方党务工作不多，县委书记在具体行政权力上也凌驾于县长之上。”北京大学廉政建设研究中心副主任吴丕说。

  也正因为这样，除了用人和决策之外，县委书记要远比市委书记、省委书记管相对更多的行政事务，县长也远比市长和省长更相对弱势。

  对县委书记监督形势的好转，是在2003年巡视制度出台之后。

  最初，省里的巡视只到市一级，再附带抽查两个县，从今年3月开始，湖北省首次展开对县一级的专项巡视，计划明年换届前完成所有县的巡视，而今后县一级的巡视5年之内至少一次。

  县域经济的发展需要长远规划，为了留住优秀县委书记继续造福一方，一方面中央加大财政上省管县的力度，向县里下放更多的经济审批权；另一方面，湖北、湖南等地也响应去年中组部出台的《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》号召，纷纷出台“副厅级县委书记”的高配办法。

  但外界担心县委书记经济审批权多了，高配了，更难以监督。不过从事“省管县”多年研究的国家行政学院教授张占斌认为利大于弊，“给地方多一点资源，对解决稳定有好处，权力是否会被滥用并不取决于权力大了还是小了，而是监督是否到位”。

  如今，各省纷纷启动县委书记权力清单试点，但多数反腐专家表示，对于这种依靠县委书记主动限权的做法难以持久。而湖北的《防控办法》至今已推行两月有余。“目前实施情况不错，但未来效果仍待观察。”荆州市纪委一位干部说。（据《南方周末》）