新型城镇化改革方案正进入决策层视野。今年四五月间，由国家发改委主管城镇化工作的副主任徐宪平带队，国家城镇化专题调研组完成了对浙江、广东、江西和贵州等8个有代表性省份的调研，目前调研报告已完成初稿，在经国家发改委审核讨论后，将适时报给国务院。记者了解到，这份报告就未来中国城镇化发展模式及方向等问题提出了诸多规划，“新型城镇化”是其中的关键词。

  “人的城镇化”滞后

  2011年，中国城镇化率的官方统计数字是51.27%，但这其中，城镇户籍人口占总人数的比例只有35%。前后相差的16个百分点之中，蕴含的是数以亿计的农民工不能与城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社会。

  在中国人民大学经济学院教授陶然看来，中国当前的城市化模式是“在农民工黄金年龄段利用这些劳动力，而一旦他们年老或健康状况恶化时，再将其推回农村”。

  2010年，中国举家迁徙的农民工总量已达3071万人。这些农民工大多是跨区域落户，处于“半市民化状态”。

  国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心主任李铁指出，户籍制度的限制，导致这些已进城和将进城的农民并未享受到和城镇居民平等的公共服务，造成了两极的就业和生存状态，这种分化状态对经济和社会发展极为不利。

  在李铁看来，城镇化实质就是让一部分农民进城，更重要的是通过进城农民的就业和收入结构的改变，使他们能有尊严地参与和分享城市化成果，分享城镇中的现代生活。

  户改遭遇市长反对

  国家城镇化专题调研组在全国不同城市调研发现，“户改几乎遭遇所有市长反对”。从2001年户改文件下发，到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》出台，皆提出地级市以下市区全部放开户籍制度，但是迟迟落实不下去。原因就在于地方政府强烈反对。

  国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任邱爱军说，户籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接与教育、社保、医疗等诸多福利挂钩。

  在李铁看来，地方政府不愿意改革，还有深刻的经济原因。最显著的就是目前都面临财政压力。要推进新型城镇化，最重要的是重塑地方财源。地方政府财政收入来源目前有三个：一是土地出让，二是地方债务，三是金融贷款。其中土地出让金是最重要的财源，在某些城市通常占财政超50%以上。为保证这一主体财源，地方政府热衷于将城市越扩越大，以便有更多土地可以用来招商引资和出让获利。

  然而，这种城市化的发展模式也存在一个严重弊端，就是在城市越来越大的同时，整个基础设施和社会公共服务的供给压力也相应增大。

  中国土地学会副理事长黄小虎认为，所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前发展的发展方式。形象地说，就是“寅吃卯粮”。

  目前，随着中央调控房价，以及住房限购政策的实施，土地出让收入增长的预期被压制。因此，一些地方城市不得不加大对工业投资的力度。在李铁看来，此举短期看对于提振经济有益，但长期负面作用也明显，因为同时还得吸引大量人口来就业，就会增加更多的公共收入负担。

  土改切入点

  中国城镇化率快速提升是强力低成本推进的结果，目前的城镇化进程是一个典型的粗放型模式。这种低成本体现在劳动力成本低、土地成本低、公共服务质量低、基础设施建设低等方面。

  黄小虎认为，城市土地外延扩张、利用粗放，与现行征地制度有直接关系。城镇发展依赖于低价征用土地，政府利用土地出让金收益作为城市基础设施建设资金，开发商则获取土地增值收益，实现暴利，而拥有土地所有权的农民不能平等分享土地增值收益。现行征地制度加剧了政府的短期行为，导致城市用地的粗放利用，并加剧了社会矛盾。

  正因如此，专家的共识是如果将“以人为本”确立为新型城镇化的方向和原则，改变现行征地制度迫在眉睫。这已经引起了决策层的重视。

  记者了解到，上述极有可能在十八大后推进的城镇化改革建议案中，除了强调积极稳妥推进户籍制度改革，加快农民工市民化进程，推进城镇行政管理体制改革外，加快土地制度改革也被放在了显著位置。

  （据《财经国家周刊》）